景區安全請注意，這些部門(mén)在管理
文化和旅游部門(mén)在對旅游市場(chǎng)的管理和行政執法中，基層執法人員往往會(huì )遇到很多困惑，特別是對《旅游法》中提到的“景區主管部門(mén)”和“旅游主管部門(mén)”兩個(gè)概念無(wú)法理解，甚至誤把“景區主管部門(mén)”理解為“旅游主管部門(mén)”，再加上各級文化和旅游部門(mén)在下發(fā)的各種行政規范性文件中都要求基層文化和旅游部門(mén)加強對旅游景區的監管，由此得出結論：文化和旅游部門(mén)可以依法對景區進(jìn)行監管。
而讓基層執法人員感到無(wú)所適從的是：法律沒(méi)有賦予文化和旅游部門(mén)監管景區的職責，也沒(méi)有法律授權對旅游景區的相關(guān)違法行為設立有行政處罰的依據。最近幾年，一些地方的景區相繼出現了景區內設立的宗教場(chǎng)所和尚與游客發(fā)生打架事件；景區內設立的騎馬場(chǎng)所導致游客摔死事件；景區內設立的氦氣球項目，因牽引繩脫落導致游客摔死事件；景區內設立的玻璃滑道，導致游客群死群傷事故等，文化和旅游部門(mén)的領(lǐng)導和工作人員被追究黨紀政紀處分，有的還被追究了刑事責任，教訓極其深刻。
一、對兩個(gè)概念的理解
《旅游法》中規定的“旅游主管部門(mén)”和“景區主管部門(mén)”，是兩個(gè)不同的部門(mén)，而不是對一個(gè)部門(mén)的兩種不同的稱(chēng)呼。從邏輯學(xué)來(lái)講，“同物異名”屬于同一概念。如“土豆”和“馬鈴薯”。一部法律如果出現了同一概念，則會(huì )讓大家產(chǎn)生歧義這是不允許的。
《旅游法》中的“旅游主管部門(mén)”我們可以理解為現在的“文化和旅游部門(mén)”，但法律沒(méi)有對“景區主管部門(mén)”進(jìn)行界定或解釋?zhuān)@是因為，不同類(lèi)型的景區對應有不同的主管部門(mén)，涉及的部門(mén)很多。所以，法律沒(méi)有對“景區主管部門(mén)”進(jìn)行一一列舉，而是統稱(chēng)為“景區主管部門(mén)”。
二、不同類(lèi)型的景區對應哪些主管部門(mén)
國務(wù)院機構改革之前，不同類(lèi)型的景區對應的主管部門(mén)如下：
1.森林公園：由林業(yè)部門(mén)負責監管。
依據：國家林業(yè)局《國家級森林公園管理辦法》。
第二條 國家級森林公園的管理，適用本辦法。
第三條 國家林業(yè)局主管全國國家級森林公園的監督管理工作。
縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)主管本行政區域內國家級森林公園的監督管理工作。
2.濕地公園：由林業(yè)部門(mén)負責監管。
依據：國家林業(yè)局《國家濕地公園管理辦法(試行) 》。
第四條 國家林業(yè)主管部門(mén)負責全國濕地公園的業(yè)務(wù)指導和監督管理工作，以及負責本辦法的實(shí)施。
3.沙漠公園（石漠公園）：由林業(yè)部門(mén)負責監管。
依據：國家林業(yè)局《國家沙漠公園管理辦法》。
第五條 國家林業(yè)局負責國家沙漠公園建設的指導、監督和管理，具體工作由國家林業(yè)局防沙治沙辦公室承擔。
4.地質(zhì)公園：由國土資源部門(mén)負責監管。
依據：國務(wù)院《地質(zhì)遺跡保護管理規定》。
第六條 國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門(mén)在國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)協(xié)助下，對全國地質(zhì)遺跡保護實(shí)施監督管理?？h級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門(mén)在同級環(huán)境保護行政主管部門(mén)協(xié)助下，對本轄區內的地質(zhì)遺跡保護實(shí)施監督管理。
第八條對具有國際、國內和區域性典型意義的地質(zhì)遺跡，可建立國家級、省級、縣級地質(zhì)遺跡保護段、地質(zhì)遺跡保護點(diǎn)或地質(zhì)公園，以下統稱(chēng)地質(zhì)遺跡保護區。
5.自然保護區：由環(huán)境保護部門(mén)負責監管。
依據：國務(wù)院《自然保護區條例》。
第八條國家對自然保護區實(shí)行綜合管理與分部門(mén)管理相結合的管理體制。
國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)負責全國自然保護區的綜合管理。
國務(wù)院林業(yè)、農業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門(mén)在各自的職責范圍內，主管有關(guān)的自然保護區。
縣級以上地方人民政府負責自然保護區管理的部門(mén)的設置和職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地具體情況確定。
6.水利風(fēng)景區：由水利部門(mén)負責監管。
依據：水利部《水利風(fēng)景區管理辦法》
第四條 縣級以上人民政府水行政主管部門(mén)和流域管理機構應當認真負責，加強對水利風(fēng)景區的監督管理。
水利風(fēng)景區管理機構（一般為水利工程管理單位或水資源管理單位）在水行政主管部門(mén)和流域管理機構統一領(lǐng)導下，負責水利風(fēng)景區的建設、管理和保護工作。
7.風(fēng)景名勝區：由住建部門(mén)負責監管。
依據：國務(wù)院《風(fēng)景名勝區條例》。
第五條 國務(wù)院建設主管部門(mén)負責全國風(fēng)景名勝區的監督管理工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)按照國務(wù)院規定的職責分工，負責風(fēng)景名勝區的有關(guān)監督管理工作。
省、自治區人民政府建設主管部門(mén)和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區主管部門(mén)，負責本行政區域內風(fēng)景名勝區的監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府其他有關(guān)部門(mén)按照規定的職責分工，負責風(fēng)景名勝區的有關(guān)監督管理工作。
8. 文物保護單位：由文物部門(mén)負責監管。
依據：《文物保護法》。
第八條 國務(wù)院文物行政部門(mén)主管全國文物保護工作。
地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作?？h級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門(mén)對本行政區域內的文物保護實(shí)施監督管理。
縣級以上人民政府有關(guān)行政部門(mén)在各自的職責范圍內，負責有關(guān)的文物保護工作。
9.宗教場(chǎng)所：由民宗部門(mén)負責監管。
依據：國務(wù)院《宗教管理條例》。
第五條 縣級以上人民政府宗教事務(wù)部門(mén)依法對涉及國家利益和社會(huì )公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行行政管理，縣級以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內依法負責有關(guān)的行政管理工作。
國務(wù)院《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理條例》第二條 本條例所稱(chēng)宗教活動(dòng)場(chǎng)所，是指開(kāi)展宗教活動(dòng)的寺院、宮觀(guān)、清真寺、教堂及其他固定處所。
設立宗教活動(dòng)場(chǎng)所，必須進(jìn)行登記。登記辦法由國務(wù)院宗教事務(wù)部門(mén)制定。
10.特種設備和大型游樂(lè )設備：由質(zhì)監部門(mén)負責管理。
《特種設備安全法》
第二條 特種設備的生產(chǎn)（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營(yíng)、使用、檢驗、監測和特種設備安全的監督管理，適用本法。
本法所稱(chēng)特種設備，是指對人身和財產(chǎn)安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂(lè )設施、場(chǎng)（廠(chǎng)）內專(zhuān)用機動(dòng)車(chē)輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備。
國家對特種設備實(shí)行目錄管理。特種設備目錄由國務(wù)院負責特種設備安全監督管理的部門(mén)制定，報國務(wù)院批準后執行。
國務(wù)院《特種設備安全監察條例》
第二條本條例所稱(chēng)特種設備是指涉及生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器（含氣瓶，下同）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂(lè )設施和場(chǎng)（廠(chǎng)）內專(zhuān)用機動(dòng)車(chē)輛。
前款特種設備的目錄由國務(wù)院負責特種設備安全監督管理的部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國務(wù)院特種設備安全監督管理部門(mén)）制訂，報國務(wù)院批準后執行。
國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局頒布了《特種設備目錄》。其中，電梯、客運索道、大型游樂(lè )設施、場(chǎng)（廠(chǎng)）內專(zhuān)用機動(dòng)車(chē)輛、客運纜車(chē)、峽谷漂流系列、水滑梯系列、非公路用旅游觀(guān)光車(chē)輛、碰碰船系列、蹦極系列、滑索系列、空中飛人系列、系留式觀(guān)光氣球系列等都在目錄之中。
其中：場(chǎng)（廠(chǎng)）內專(zhuān)用機動(dòng)車(chē)輛是指除道路交通、農用車(chē)輛以外僅在工廠(chǎng)廠(chǎng)區、旅游景區、游樂(lè )場(chǎng)所等特定區域使用的專(zhuān)用機動(dòng)車(chē)輛。
2018年3月，國務(wù)院機構改革，組建自然資源部，將國土資源部的職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合。2018年9月，國家將住房和城鄉建設部城鄉規劃管理職責劃入自然資源部，原住房和城鄉建設部風(fēng)景名勝區、自然遺產(chǎn)管理職責劃入國家林業(yè)和草原局（在自然資源部）。
這意味著(zhù)自然保護區、風(fēng)景名勝區、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、國家公園、沙漠公園、石漠公園、濕地公園、森林公園等各類(lèi)職責整合，這些旅游資源將統一由自然資源部門(mén)負責管理。
11.其他
（1）漂流活動(dòng)該誰(shuí)管？
依照國家體育總局頒布了《體育場(chǎng)所開(kāi)放條件與技術(shù)要求》（GB19079.1—2013）第11部分《漂流場(chǎng)所》，本部分適用于向社會(huì )開(kāi)放的各類(lèi)漂流場(chǎng)所。本部分的內容全部為強制性。由國家體育總局體育經(jīng)濟司歸口并負責解釋?？梢?jiàn)，漂流景區該體育部門(mén)負責監管。但根據國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局頒布的《特種設備目錄》的規定，“峽谷漂流系列”歸質(zhì)量監督檢驗檢疫部門(mén)負責監管，即由現在的市場(chǎng)監督管理部門(mén)負責監管。何謂“峽谷”，是指谷坡陡峻、深度大于寬度的山谷。即兩山夾一峽。
（2）熱氣球和氦氣球該誰(shuí)管？
國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局頒布的《特種設備目錄》中有“系留式觀(guān)光氣球系列”，包括系留式觀(guān)光熱氣球和氦氣球。根據國家體育總局《體育項目立項管理辦法》的規定，熱氣球（編號048，不包括氦氣球）若作為競技類(lèi)體育項目，該體育部門(mén)負責監管。若安裝在旅游景區內作為游樂(lè )設施使用，由原技術(shù)監督管理部門(mén)即現在的市場(chǎng)監督管理部門(mén)負責監管。
國務(wù)院《通用航空飛行管制條例》（國務(wù)院、中央軍委令第371號）
第三十一條升放無(wú)人駕駛自由氣球或者系留氣球，不得影響飛行安全。
本條例所稱(chēng)無(wú)人駕駛自由氣球，是指無(wú)動(dòng)力驅動(dòng)、無(wú)人操縱、輕于空氣、總質(zhì)量大于４千克自由飄移的充氣物體。
本條例所稱(chēng)系留氣球，是指系留于地面物體上、直徑大于1.8米或者體積容量大于3.2立方米、輕于空氣的充氣物體。
第三十二條無(wú)人駕駛自由氣球和系留氣球的分類(lèi)、識別標志和升放條件等，應當符合國家有關(guān)規定。
第三十三條進(jìn)行升放無(wú)人駕駛自由氣球或者系留氣球活動(dòng)，必須經(jīng)設區的市級以上氣象主管機構會(huì )同有關(guān)部門(mén)批準。具體辦法由國務(wù)院氣象主管機構制定。
國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局主要是對系留式觀(guān)光氣球的生產(chǎn)技術(shù)指標和使用技術(shù)要求作出具體規定。國家體育總局只是將熱氣球納入比賽項目。而國務(wù)院頒布的《通用航空飛行管制條例》屬于上位法，應當優(yōu)先適用。因此，自由氣球或者系留氣球應當由氣象主管機構負責監管。
要注意的是：有些經(jīng)營(yíng)者對氣球充裝氫氣（氫氣比氦氣便宜很多），但氫氣容易燃燒或者爆炸，這是非常危險的，應當嚴格禁止。
（3）玻璃棧道歸誰(shuí)管？
2018年7月，由河北省建筑科學(xué)研究院和石家莊鐵道大學(xué)等單位主編的《景區人行玻璃懸索橋與玻璃棧道技術(shù)標準》發(fā)布，由河北省住房和城鄉建設廳、河北省質(zhì)量監督局、河北省旅游發(fā)展委員會(huì )、河北省安全生產(chǎn)監督管理局聯(lián)合發(fā)布公告。2019年1月，湖南省住房和城鄉建設廳發(fā)出《關(guān)于加強自然景區玻璃橋和玻璃棧道建設管理的通知》：凡在自然景區內新建玻璃橋和玻璃棧道的，一律報省人民政府審批，批準建設的方可辦理建設手續。到目前為止，國家層面對玻璃橋和玻璃棧道的建設和管理還沒(méi)有相關(guān)的法律規定。
法律規定總是落后于科技和社會(huì )的發(fā)展。很多新興的旅游項目層出不窮，并不是游客參與的所有項目都能夠有對應的管理部門(mén)。如：滑草、各類(lèi)滑道、彩虹橋、CS拓展、懸崖蕩秋千等項目，都沒(méi)有明確的法律規定。我們總不能說(shuō)：凡是沒(méi)有法律明確規定的，都該文旅部門(mén)負責監管吧？
三、文化和旅游部門(mén)到底管什么？
職責法定，權力法授，依法行政，依法監管，這是依法治國的基本要求。文旅部門(mén)應當厘清本部門(mén)的職責，依法履職，敢于擔當，管好自己該管的事，而不能越權監管，更不能明知不可為而為之，否則，就要承擔管的后果和責任。
《旅游法》第八十五條 縣級以上人民政府旅游主管部門(mén)有權對下列事項實(shí)施監督檢查：
（一）經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)以及從事導游、領(lǐng)隊服務(wù)是否取得經(jīng)營(yíng)、執業(yè)許可；
（二）旅行社的經(jīng)營(yíng)行為；
（三）導游和領(lǐng)隊等旅游從業(yè)人員的服務(wù)行為；
（四）法律、法規規定的其他事項。
旅游主管部門(mén)依照前款規定實(shí)施監督檢查，可以對涉嫌違法的合同、票據、賬簿以及其他資料進(jìn)行查閱、復制。
上述規定明確了文旅部門(mén)的法定職責和權力。即對旅行社（包括未取得許可證的“黑旅行社”）的經(jīng)營(yíng)行為、導游和領(lǐng)隊（包括未取得導游證的“黑導”）的服務(wù)行為進(jìn)行監管，承擔相應責任。同時(shí)，對法律、法規規定的其他事項進(jìn)行監管。如果不屬于法律、法規規定的其他事項，則不屬于法定職責，也沒(méi)有法授權力，即不能管，管不好，管不了。
地方性法規（如《湖北省旅游條例》）并沒(méi)有賦予文旅部門(mén)監管景區的責任。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強旅游市場(chǎng)綜合監管的通知》（國辦發(fā)〔2016〕）5號）明確規定了旅游部門(mén)的職責，旅游部門(mén)：依法承擔規范旅游市場(chǎng)秩序、監督管理服務(wù)質(zhì)量、維護旅游消費者和經(jīng)營(yíng)者合法權益的責任；負責牽頭組織對旅游市場(chǎng)秩序的整治工作；負責對組織“不合理低價(jià)游”、強迫和變相強迫消費、違反旅游合同等違法違規行為的監管和查處；負責聯(lián)合相關(guān)部門(mén)組織查處“黑社”、“黑導”等非法經(jīng)營(yíng)行為；主動(dòng)配合參與打擊涉及旅游行業(yè)的“黑車(chē)”、“黑店”等非法經(jīng)營(yíng)行為；負責對涉及其他職能部門(mén)職責的投訴及案件進(jìn)行轉辦等。國務(wù)院沒(méi)有規定由旅游部門(mén)負責對景區的監管。
要注意的是，很多地方政府將對景區的監管職責交給了文化和旅游部門(mén)，這是沒(méi)有法律依據的。有些同志認為：凡是涉旅單位和場(chǎng)所都該文旅部門(mén)監管，并承擔責任。這既無(wú)法律依據，也強人所難。地方政府既沒(méi)有“三定方案”依據，也沒(méi)有明確“三個(gè)清單”（責任清單、權力清單、負面清單）規定，亂點(diǎn)鴛鴦譜式地要求文旅部門(mén)監管景區，只能是一廂情愿。
作為文旅部門(mén)的同志要加強溝通和協(xié)調，善于宣傳和引導，劃清監管邊界和責任，千萬(wàn)不能刷存在感。這不是不講大局，而是對法律的敬畏；這不是不聽(tīng)領(lǐng)導的話(huà)，而是體現依法行政；這不是推卸責任，而是明確法定職責。
需要注意的是，很多地方領(lǐng)導會(huì )強調：管行業(yè)管安全；管業(yè)務(wù)管安全；誰(shuí)主管誰(shuí)負責；誰(shuí)許可誰(shuí)負責。這無(wú)疑是正確的。
管行業(yè)管安全：文旅部門(mén)負責監管旅行社行業(yè)，不監管景區行業(yè)，更不監管旅游產(chǎn)業(yè)。習近平總書(shū)記說(shuō)：“旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，是拉動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的重要動(dòng)力?！眹鴦?wù)院2019年政府工作報告中強調“發(fā)展全域旅游，壯大旅游產(chǎn)業(yè)?！倍紡娬{了“旅游產(chǎn)業(yè)”。我們常說(shuō)旅游活動(dòng)涉及“吃、住、行、游、購、娛”，就構成了“旅游產(chǎn)業(yè)”的全鏈條。文旅部門(mén)既沒(méi)有權力，也沒(méi)有能力對旅游產(chǎn)業(yè)全鏈條進(jìn)行監管，更不可能去包打天下。
管業(yè)務(wù)管安全：文旅部門(mén)負責監管旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的安全負責?！堵糜畏ā返谒氖鍡l第二款規定：旅游者數量可能達到最大承載量時(shí)，景區應當提前公告并同時(shí)向當地人民政府報告，景區和當地人民政府應當及時(shí)采取疏導、分流等措施。法律沒(méi)有規定景區要向旅游（文旅）部門(mén)報告。
誰(shuí)主管誰(shuí)負責：文旅部門(mén)主管旅行社的經(jīng)營(yíng)行為和導游（領(lǐng)隊）的服務(wù)行為。景區有自己的主管部門(mén)，理應由景區主管部門(mén)進(jìn)行監管，應當在法定職責范圍內各負其責。
誰(shuí)許可誰(shuí)負責：文旅部門(mén)只發(fā)放《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》和《導游證》，而不對景區發(fā)放許可證?！堵糜畏ā返谒氖邨l 經(jīng)營(yíng)高空、高速、水上、潛水、探險等高風(fēng)險旅游項目，應當按照國家有關(guān)規定取得經(jīng)營(yíng)許可。這些經(jīng)營(yíng)項目的許可證也不由文旅部門(mén)核發(fā)。
國務(wù)院在《關(guān)于加強旅游市場(chǎng)綜合監管的通知》明確要求：按照“屬地管理、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、行業(yè)自律、各司其職、齊抓共管”的原則，建立旅游行政主管部門(mén)對旅游市場(chǎng)執法、投訴受理工作的有效協(xié)調機制，明確各相關(guān)部門(mén)責任。文旅部門(mén)只有明確了自己的法定職責和權力，才能更好地履職盡責，基層才不會(huì )疲于奔命。各級政府也應當明確相關(guān)監管部門(mén)的職責，做到各司其職。